（一）概念的界定與分析

目前，各地在中高職銜接培養(yǎng)、貫通培養(yǎng)等概念的理解上不相一致。雖然這兩個概念有重合之處，但也有所區(qū)別：

第一，在學(xué)術(shù)概念上，“銜接”可解釋為事物相互連接、影響和作用。在教育系統(tǒng)內(nèi)可指不同類型、層次教育子系統(tǒng)之間的連接方式。而中高職銜接可以概述為職業(yè)教育類型內(nèi)部兩個層次之間的遞進承接。貫通有貫穿和溝通之意，強調(diào)組織內(nèi)子系統(tǒng)之間貫通和貫徹相對統(tǒng)一的理念、價值、計劃。中高職貫通培養(yǎng)是基于中高職呈現(xiàn)的銜接形態(tài)，進一步強調(diào)兩個層次子系統(tǒng)之間的培養(yǎng)理念、培養(yǎng)過程、培養(yǎng)評價的系統(tǒng)貫通和統(tǒng)一貫徹。為此，可以認為銜接包含了貫通的概念，貫通是銜接的高階形式。

第二，在歷史沿革上，“中高職銜接”的提出歷史跨度大，并一直沿用至今。推動各層次職業(yè)教育銜接也是當(dāng)前職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。隨著中職人才培養(yǎng)目標(biāo)由就業(yè)轉(zhuǎn)向升學(xué)與就業(yè)兼顧，中高職院校協(xié)同開展長學(xué)制培養(yǎng)技術(shù)技能人才成為一大趨勢，面對銜接培養(yǎng)過程中暴露的中職學(xué)校和高職院校兩大主體培養(yǎng)目標(biāo)定位不一、課程設(shè)置重復(fù)等突出問題，更加要求設(shè)定一體化理念以廣泛開展貫通式培養(yǎng)。

第三，在目前實踐樣態(tài)中，各地出現(xiàn)“3+2”“2+3”“五年一貫制”等多種形式的中高職銜接模式，它們多以項目的形式出現(xiàn)，也有部分地區(qū)建有相對穩(wěn)定的制度。同時，立足全國層面看，同為“3+2”模式，有些地區(qū)定義為貫通培養(yǎng)，由高職院校牽頭統(tǒng)一完成人才培養(yǎng)方案制定、課程設(shè)置、實習(xí)實訓(xùn)安排等內(nèi)容，共同完成人才培養(yǎng)；有些地區(qū)則將其定義為分段培養(yǎng)，中職學(xué)校和高職院校分別完成本層次的人才培養(yǎng)工作。

基于上述分析，本研究將基于中職和高職兩個職業(yè)教育層次之間的學(xué)制連接、聯(lián)合開展的人才培養(yǎng)統(tǒng)稱為中高職銜接培養(yǎng)。根據(jù)各層次培養(yǎng)目標(biāo)的不同，將其劃分為分段式銜接和貫通式銜接兩種方式，其中分段式銜接為分段式培養(yǎng)，在中職層次和高職層次均要培養(yǎng)合格畢業(yè)生，銜接目標(biāo)在于為學(xué)生提供更多成長通道。而貫通式銜接為一體化培養(yǎng)，以完成高職層次人才培養(yǎng)目標(biāo)為核心。在外部形態(tài)上，分段式銜接和貫通式銜接可采用不同的學(xué)制組合，如“2+3”“3+2”等，但五年一貫制僅適用于貫通式銜接。貫通式銜接可由中職學(xué)校和高職院校雙主體承擔(dān)，也可由任一主體單獨承擔(dān)，但分段式銜接由中職學(xué)校和高職學(xué)校兩主體分段承擔(dān)。在內(nèi)涵要求上，無論分段式銜接抑或貫通式銜接均需重視系統(tǒng)化制定銜接培養(yǎng)方案，致力為學(xué)生的成長發(fā)展提供通道和支撐。

（二）理論基礎(chǔ)與分析框架的構(gòu)建

歷史制度主義是新制度主義的三大流派之一，強調(diào)從動態(tài)的視角進行制度分析，重視個人行為、社會價值對制度發(fā)展的影響。

相較新制度主義的另兩大流派——理性選擇制度主義和社會學(xué)制度主義。理性選擇制度主義注重制度分析的即時性，基于微觀視角對個體理性行為與制度的互動進行分析；而社會學(xué)制度主義注重制度分析的共時性，基于宏觀視角將文化、道德、環(huán)境等因素納入對制度的分析。歷史制度主義則更為注重制度分析的歷時性，基于制度的歷史情境與變遷軌跡闡釋制度邏輯演變的本質(zhì)，并且基于中觀視角將政治制度、歷史情境和各方行動者等要素共同納入制度分析框架。故此，歷史制度主義既能將中高職政策分析置于客觀的歷史情境中，又不局限于對抽象的政策文本內(nèi)容進行主觀分析，它能為中高職銜接政策發(fā)展研究提供一個動態(tài)的、結(jié)構(gòu)化的，并具有解釋力和指導(dǎo)力的分析范式。

故此。本研究基于歷史制度主義構(gòu)建中高職銜接培養(yǎng)政策邏輯分析框架，以中高職銜接培養(yǎng)政策演進的關(guān)鍵節(jié)點為線索，將改革開放以來中高職銜接培養(yǎng)分為初步探索、試點推動、加快推進、多樣發(fā)展四個階段，進一步基于社會經(jīng)濟體制發(fā)展、職業(yè)教育體系建設(shè)、行為主體理性選擇等要素分析其結(jié)構(gòu)，聚焦路徑依賴和關(guān)鍵節(jié)點進行歷史分析。

站在職業(yè)教育發(fā)展新階段的時間點上，回顧40余年中高職銜接培養(yǎng)政策進程，系統(tǒng)總結(jié)飽含于其中的寶貴經(jīng)驗，對于我國職業(yè)教育現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

（一）初步探索期：在相關(guān)文件中明確導(dǎo)向性要求（1978—1993年）

改革開放將我國經(jīng)濟社會發(fā)展推上快車道，為滿足發(fā)展過程中生產(chǎn)一線對于技術(shù)技能人才的需求，國家制定了一系列政策。

1985年，中共中央印發(fā)《關(guān)于教育體制改革的決定》提出建立從初級到高級、結(jié)構(gòu)合理又與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系，明確中職階段畢業(yè)生可以就業(yè)也可以升學(xué)，要求高職院校優(yōu)先對口招收中職學(xué)校畢業(yè)生。黨和政府首次在文件中提出要構(gòu)建職業(yè)教育體系，并據(jù)此要求高職院校要優(yōu)先對口招生中職學(xué)生，推動職業(yè)教育體系中初級層次與高級層次的縱向貫通，雖未明確提出中高職銜接，但優(yōu)先對口招收中職畢業(yè)生為中高職銜接培養(yǎng)提供了實踐路徑的指引。

1991年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》進一步強調(diào)了中國特色職業(yè)教育技術(shù)體系建設(shè)任務(wù)，要求辦好各級各類職業(yè)學(xué)校。由于此階段國家亟需具有專業(yè)技術(shù)的勞動力，疊加國家對于中專和技工學(xué)校招生和就業(yè)工作的政策支持，中職以就業(yè)為導(dǎo)向，所以文件未對中高職銜接和中職升學(xué)提出發(fā)展性要求。不過，各地零星自發(fā)開展了中高職貫通式銜接培養(yǎng)實踐，如集美航海專科學(xué)校獨立舉辦、上海科技專科學(xué)校和上海大學(xué)工學(xué)院與中學(xué)聯(lián)合試辦五年制技術(shù)專科，豐富了中高職貫通式銜接培養(yǎng)的實踐經(jīng)驗。同時，一些部屬高校每年從本系統(tǒng)的中專學(xué)校選拔推薦優(yōu)秀畢業(yè)生免試就讀，如航空系統(tǒng)的北京航空航天大學(xué)、南京航空航天大學(xué)等10所院校形成了固定的工作協(xié)調(diào)機制，明確推薦標(biāo)準，包括思想品德、學(xué)習(xí)成績、發(fā)展?jié)撃艿确矫妗０凑諈f(xié)調(diào)確定的指標(biāo)，經(jīng)綜合選拔后，由中專學(xué)校推薦相關(guān)高校進行深造。

（二）試點推動期：明確定位并制定專門化政策（1994—2001年）

在此階段，我國確立并不斷推進社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)，職業(yè)教育緊跟市場經(jīng)濟發(fā)展要求，優(yōu)化結(jié)構(gòu)并強化法制建設(shè)。

1994年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》首次明確提出構(gòu)建初等、中等、高等職業(yè)教育相互銜接職業(yè)教育體系，為職業(yè)學(xué)校學(xué)生提供多種形式的繼續(xù)學(xué)習(xí)深造機會。同時適應(yīng)市場經(jīng)濟體制下中職就業(yè)政策調(diào)整，推動中高職相互銜接，落實學(xué)生成長通道建設(shè)。文件優(yōu)化了中職和高職結(jié)構(gòu)，要求在持續(xù)大力發(fā)展中職的基礎(chǔ)上，通過改革現(xiàn)有高等專科學(xué)校、職業(yè)大學(xué)和成人高校并支持中專改制，積極發(fā)展高等職業(yè)教育的辦學(xué)優(yōu)勢。

1996年頒布《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱《職業(yè)教育法》），為職業(yè)教育體系建設(shè)提供了法律保障。《職業(yè)教育法》明確職業(yè)教育包括初等、中等、高等三個層次，國家實施以初中后分流為主的教育制度，為中高職銜接的職業(yè)教育體系提供了支撐和指導(dǎo)。

遵循國家關(guān)于職業(yè)教育體系的設(shè)計要求，有關(guān)部門具體設(shè)計了中高職銜接培養(yǎng)實施過程。

1996年，全國職業(yè)教育工作會議指出，與中職相比，高職需加快并規(guī)范發(fā)展，需要單列高職招生計劃，同時會議還聚焦討論了高職招收中職畢業(yè)生的考試和錄取問題。

1997年，國家教委專門印發(fā)《關(guān)于招收應(yīng)屆中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生舉辦高等職業(yè)教育試點工作的通知》，在部分省市遴選普通高等院校，按科類對口招生應(yīng)屆中職畢業(yè)生，開展兩年學(xué)制的高等職業(yè)教育，并對中職生源的考試、錄取、培養(yǎng)和就業(yè)進行進一步規(guī)定。同期，國家教委也在試點推動五年制中高職貫通式銜接培養(yǎng)，在《關(guān)于推動職業(yè)大學(xué)改革與建設(shè)的幾點意見》中指出，職業(yè)大學(xué)經(jīng)批準“可舉辦專科層次的招收初中畢業(yè)生學(xué)制五年的專業(yè)”。

1998年底，教育部制定《面向21世紀教育振興行動計劃》，并經(jīng)國務(wù)院批轉(zhuǎn)執(zhí)行，再次強調(diào)了初等、中等、高等職業(yè)教育的相互銜接，提出探索多種招生辦法，推動3%左右的中職畢業(yè)生進入高職學(xué)校學(xué)習(xí)，對中高職銜接培養(yǎng)提出了量化要求。由此可見，本階段，我國中職學(xué)校辦學(xué)仍以就業(yè)為主、升學(xué)為輔。

1999年初，教育部、國家計委聯(lián)合印發(fā)《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實施意見》，規(guī)定高職學(xué)校招收的少量中職應(yīng)屆畢業(yè)生，可由省級招生部門組織文化課和職業(yè)技能水平考試，確定錄取標(biāo)準。

（三）調(diào)整推進期：擴大規(guī)模并制定規(guī)范性政策（2002—2010年）

進入新世紀，我國步入完善社會主義市場經(jīng)濟體制新階段。為適應(yīng)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型帶來的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新需求，服務(wù)國家加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新要求。

2002年，國務(wù)院印發(fā)《大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，首次提出建立與市場需求和勞動就業(yè)緊密結(jié)合的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，要求加強中高職銜接、擴大中職畢業(yè)生進入高等學(xué)校的比例，尤其是進入高職院校學(xué)習(xí)的比例，標(biāo)志著中高職銜接培養(yǎng)進入發(fā)展期。同時，為進一步提升中高職銜接培養(yǎng)的內(nèi)涵建設(shè)，提出要重視中高職課程體系銜接、做好單獨考試招生等要求。

同年，基于前一階段五年制中高職貫通式銜接培養(yǎng)試點經(jīng)驗，教育部印發(fā)《關(guān)于進一步辦好五年制高等職業(yè)技術(shù)教育的幾點意見》，要求按照適度發(fā)展的方針，以獨立設(shè)置的職業(yè)技術(shù)學(xué)院為主體，選擇合適專業(yè)，招生初中畢業(yè)生，實施五年一貫制高職教育。文件進一步對教育教學(xué)改革、經(jīng)費投入、審批評估、招生考試及學(xué)籍管理進行了細致要求。

國家在新時期對于中高職銜接培養(yǎng)的有力推動，反映出中職開始由就業(yè)導(dǎo)向逐步轉(zhuǎn)向就業(yè)與升學(xué)并重。此時期，高職規(guī)模迅速擴大，承載了培養(yǎng)更多高素質(zhì)技術(shù)技能人才的歷史重任。

2004年，教育部印發(fā)《以就業(yè)為導(dǎo)向深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》，明確了高職要堅持就業(yè)導(dǎo)向，深化產(chǎn)學(xué)研結(jié)合發(fā)展。通過強化高職人才培養(yǎng)質(zhì)量和就業(yè)質(zhì)量，發(fā)揮高職在中高職銜接中的引領(lǐng)作用。

2005年，國家召開全國職業(yè)教育工作會議，印發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，要求持續(xù)建設(shè)職業(yè)教育與其他教育相互溝通和銜接的“立交橋”，特別提出要將職業(yè)教育置于終身教育體系中，支撐學(xué)習(xí)型社會建設(shè)，為中高職銜接培養(yǎng)提供了更好地保障。基于終身教育視角，完善職業(yè)教育領(lǐng)域?qū)W歷教育與非學(xué)歷教育的融合發(fā)展與銜接培養(yǎng)，在一定程度上拓展了中高職銜接的內(nèi)涵。

（四）多樣發(fā)展期：突出質(zhì)量并提供體系化政策（2010年至今）

世紀之交之后，中職經(jīng)過轉(zhuǎn)型調(diào)整，高職經(jīng)過規(guī)模發(fā)展，各級職業(yè)教育的類型特征逐步明晰。隨著我國步入社會主義建設(shè)的新時代，市場經(jīng)濟體制逐步成熟，職業(yè)教育需要不斷深化改革、強化內(nèi)涵質(zhì)量，以支撐國家經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》要求建立中職和高職協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，健全職業(yè)教育課程銜接體系，完善職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生直接升學(xué)制度，拓展畢業(yè)生升學(xué)渠道，為中高職銜接發(fā)展提供了規(guī)劃。

同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》要求強化省市統(tǒng)籌促進中高職協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任，并分類別指導(dǎo)不同地區(qū)與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的職業(yè)教育辦學(xué)模式、人才培養(yǎng)體制等專項改革。

2011年，教育部印發(fā)《關(guān)于推進中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，系統(tǒng)對中高職培養(yǎng)目標(biāo)、專業(yè)內(nèi)涵、教學(xué)條件等內(nèi)容的延續(xù)與銜接提出要求，明確要求通過實施銜接，系統(tǒng)培養(yǎng)高素質(zhì)技能型人才。

在現(xiàn)代職業(yè)教育體系中，中職是職業(yè)教育的基礎(chǔ)，高職是職業(yè)教育主體，二者的協(xié)調(diào)發(fā)展程度直接決定技術(shù)技能人才培養(yǎng)的質(zhì)量與數(shù)量，影響職業(yè)教育類型優(yōu)勢的最大限度發(fā)揮。隨著現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的推進，中高職銜接培養(yǎng)得到國家的重點關(guān)注。

2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確要求健全初中畢業(yè)生實行中高職貫通培養(yǎng)的招生考試辦法，推進中高職緊密銜接，形成適應(yīng)發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、中高職銜接的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。隨后，教育部等六部門印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》對中高職銜接、五年制高職進行了系統(tǒng)設(shè)計，同時也對中職、高職、應(yīng)用型本科、專業(yè)學(xué)位研究生的多層次職業(yè)教育銜接進行了規(guī)劃。

2019年，國務(wù)院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實施方案》，其中要求在學(xué)前教育、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域擴大中高職貫通培養(yǎng)招生規(guī)模。

2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》，要求一體化設(shè)計職業(yè)教育人才培養(yǎng)體系，支持在部分專業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤╅L學(xué)制培養(yǎng)；2022年，《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》要求推動五年一貫制辦學(xué)，開展中本銜接培養(yǎng)。

同時，2021年頒布的《職業(yè)教育專業(yè)目錄》首次對中職、高職專科、高職本科不同層次的職業(yè)教育專業(yè)進行了一體化設(shè)計，統(tǒng)一了中高本專業(yè)大類、專業(yè)類、專業(yè)的六位編碼規(guī)則，在專業(yè)目錄的統(tǒng)領(lǐng)下各類標(biāo)準有效歸集，為中高職銜接提供了基礎(chǔ)性支撐。

2022年，新修訂的《職業(yè)教育法》則為中高職的有效貫通提供了堅實的法律保障。

（一）結(jié)構(gòu)邏輯分析

1.宏觀層面：社會經(jīng)濟體制發(fā)展引領(lǐng)政策方向

職業(yè)教育是與國民經(jīng)濟發(fā)展、社會產(chǎn)業(yè)變革最為貼近的教育類型，國家經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型直接影響著職業(yè)教育的發(fā)展定位和政策制定。在改革開放初期，我國社會主義市場經(jīng)濟體制尚處于探索階段，以計劃經(jīng)濟為主、市場經(jīng)濟為輔，社會經(jīng)濟發(fā)展對于技術(shù)技能人才的數(shù)量需求與層次需求均未得到充分釋放。在計劃經(jīng)濟體制下中職畢業(yè)生包分配的就業(yè)政策，使得中職極具社會吸引力。

此階段，國家主要以強化初中后分流，擴大中職規(guī)模為主要目標(biāo)，高職發(fā)展需求不足、進度緩慢，中高職銜接處于探索階段。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，國家基于市場發(fā)展需求，從宏觀層面調(diào)整金融、財稅、企業(yè)、人事等體制機制，其對中職最直接的影響是自主就業(yè)政策的推行，導(dǎo)致中職亟需優(yōu)化培養(yǎng)目標(biāo)，以就業(yè)為主，服務(wù)一線生產(chǎn)，適度開展中高職銜接，為學(xué)生發(fā)展提供更多通道。

進入新世紀，隨著對外開放的逐步深入，以及產(chǎn)業(yè)技術(shù)革新的加快，人才需求不斷上移。國家積極擴大高職規(guī)模，并明確以就業(yè)為導(dǎo)向的發(fā)展要求，而中職發(fā)展定位則調(diào)整為就業(yè)與升學(xué)并重，并加快推動中高職銜接培養(yǎng)，以保證技術(shù)技能人才的數(shù)量和質(zhì)量供給。

2012年以后，隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，在快速推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，亟需解決供需結(jié)構(gòu)失衡、技術(shù)革新不足、收入分配不均等問題，同時人民群眾對于美好教育的需求愈加強烈，產(chǎn)業(yè)對于人才層次的要求逐漸提高，中職就業(yè)功能不斷弱化，服務(wù)終身發(fā)展的功能越發(fā)明顯，深化中高職銜接、中本銜接培養(yǎng)，暢通中職學(xué)生成長通道成為關(guān)鍵。

2.中觀層面：職業(yè)教育體系建設(shè)框定政策路徑

職業(yè)教育體系是我國教育領(lǐng)域重要的制度設(shè)計，為職業(yè)教育發(fā)展搭建了基本框架。中職和高職作為職業(yè)教育體系的基礎(chǔ)構(gòu)成，推動二者銜接是職業(yè)教育體系建設(shè)的內(nèi)在要求，同時職業(yè)教育體系建設(shè)也為二者銜接提供了制度保證。

一方面，中高職銜接支撐職業(yè)教育體系縱向貫通，彰顯職業(yè)教育體系建設(shè)的類型特征。在職業(yè)教育體系建設(shè)初期，技術(shù)技能人才缺口較大，中職畢業(yè)生以就業(yè)為主，職業(yè)教育層次間銜接的需求不足。同時，高職規(guī)模較小，支撐銜接的實體基礎(chǔ)不夠。隨著現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃的提出，推動中職與高職協(xié)調(diào)發(fā)展，實施中高職銜接，暢通技術(shù)技能人才成長成才通道成為必然要求。在此階段，為適應(yīng)職業(yè)教育類型發(fā)展要求，國家關(guān)于中高職銜接的政策指導(dǎo)，也由點狀式項目化設(shè)計逐步轉(zhuǎn)向體系化、制度化推進。

另一方面，職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)范了中高職銜接的發(fā)展路徑，提升了中高職銜接的質(zhì)量。改革開放以來，我國逐步構(gòu)建了與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系相適應(yīng)、與學(xué)生成長路徑相契合的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，為高質(zhì)量推動中高職銜接培養(yǎng)提供了基本支撐框架。同時，現(xiàn)代職業(yè)教育體系系統(tǒng)設(shè)計了技術(shù)技能人才培養(yǎng)過程，指導(dǎo)人才培養(yǎng)方案制定、課程體系開發(fā)、職教高考實施等諸多方面，有效地規(guī)范了中高職銜接培養(yǎng)的路徑與方法。同時，現(xiàn)代職業(yè)教育體系還持續(xù)推動職業(yè)教育治理體系和治理能力完善，如央地聯(lián)動設(shè)置貫通的職業(yè)教育組織管理體系、一體化的專業(yè)目錄、專業(yè)教學(xué)標(biāo)準等，進一步提升了中高職銜接培養(yǎng)的質(zhì)量。

3.微觀層面：行為主體理性選擇推動政策調(diào)整

歷史制度主義認為，制度會對行為主體的認知、選擇、決策等產(chǎn)生深刻影響，同時行為主體的權(quán)力資源和行為選擇也會影響政府的政策決策。從利益相關(guān)者視角出發(fā)，中高職銜接的行為主體包括政府、社會（家長和學(xué)生）、行業(yè)企業(yè)。

首先，在我國教育體制下，政府制定的中高職銜接培養(yǎng)政策對于學(xué)校具有引導(dǎo)作用。但是，隨著我國教育治理理念的轉(zhuǎn)變，政府在政策制定時更加重視行業(yè)企業(yè)、家長、學(xué)生、學(xué)校等不同主體的利益訴求，會持續(xù)優(yōu)化中職分流政策，強化中高職銜接，探索發(fā)展職業(yè)本科教育，打通職業(yè)教育“天花板”，致力協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)對于技術(shù)技能人才的客觀需求與家長、學(xué)生對于學(xué)歷提升的利益訴求。

其次，學(xué)生與家長是中高職銜接政策的主要利益群體，他們在不同階段面對職業(yè)教育具有不同的選擇。例如，在中職畢業(yè)生包分配政策實施期間，家長與學(xué)生在政策的確定性利益引導(dǎo)下，優(yōu)先選擇中職，并有少數(shù)優(yōu)秀的中職畢業(yè)生升入高職。此后，隨著中職就業(yè)政策的調(diào)整，學(xué)生與家長在傳統(tǒng)“重普輕職”的觀念影響下，將中職作為備選，學(xué)生與家長個體的理性選擇造成了職普結(jié)構(gòu)失衡的非理性結(jié)果。此時，學(xué)生與家長等社會群體行為直接影響了職業(yè)教育縱向貫通以及職業(yè)教育與普通教育橫向融通的政策制定。

再者，職業(yè)教育兼具職業(yè)性與教育性，其緊貼產(chǎn)業(yè)發(fā)展辦學(xué)，堅持立德樹人，所以職業(yè)教育政策的制定既順應(yīng)了行業(yè)企業(yè)的實際需求，也需遵循人才培養(yǎng)的客觀規(guī)律，并在制定過程中將行業(yè)企業(yè)及職業(yè)學(xué)校作為制定主體納入其中。

（二）歷史邏輯分析

1.職業(yè)教育類型體系下的路徑依賴

第一，在類型體系內(nèi)延續(xù)政策。前期中高職銜接培養(yǎng)政策會對后續(xù)的政策制定和實施產(chǎn)生持續(xù)影響。改革開放以來，中高職銜接培養(yǎng)經(jīng)歷了不同階段，演繹出不同的培養(yǎng)模式，但是其起點一直源于初中后分流，這意味著個體一旦選擇職業(yè)教育類型，便正式進入職業(yè)教育體系。

在職業(yè)教育類型體系內(nèi)，國家作為職業(yè)教育宏觀調(diào)控主體，制定中高職銜接政策堅持技術(shù)技能人才培養(yǎng)定位不動搖，考慮前期政策效果，多通過政策的優(yōu)化性更替、適應(yīng)性遷移等漸進性調(diào)整方式，保持政策的穩(wěn)定性，同時提升政策的效應(yīng)性。例如，2002年以來，在國務(wù)院歷次印發(fā)的關(guān)于發(fā)展職業(yè)教育的相關(guān)文件中，關(guān)于實施中高職銜接，推動現(xiàn)代職業(yè)教育體系縱向貫通的相關(guān)表述，具有明顯的承繼關(guān)系。

第二，因類型體系內(nèi)要素協(xié)同而強化政策，即與中高職銜接培養(yǎng)配套政策持續(xù)完善，形成相對穩(wěn)定的制度體系。例如，為適應(yīng)中高職銜接培養(yǎng)要求，在院校設(shè)置方面，擴大高等教育規(guī)模，優(yōu)化中職學(xué)校和高職院校設(shè)置，為銜接培養(yǎng)奠定實體基礎(chǔ)；在專業(yè)設(shè)置方面，改變中職、高職專業(yè)目錄分別修訂的工作方式，一體化開發(fā)中高職專業(yè)目錄，系統(tǒng)化支撐中高職銜接；在招生考試方面，從針對優(yōu)秀中職畢業(yè)生遴選，轉(zhuǎn)為配套完善職教高考制度，著力支撐中高職銜接。

第三，重構(gòu)類型體系及政策的成本過高，即中高職銜接政策的重大變遷將會對各地已開展的培養(yǎng)實踐產(chǎn)生巨大影響，此種影響不僅會影響經(jīng)費、硬件投入，還可能造成人才供給的階段性缺位、社會輿情風(fēng)險的集中爆發(fā)等。而且教育改革績效具有明顯的滯后性，也會強化中高職銜接的路徑依賴。

2.經(jīng)濟體制與教育理念轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的關(guān)鍵節(jié)點

中高職銜接培養(yǎng)政策演進過程中，在兩個關(guān)鍵時期因為重要事件的發(fā)生或理念轉(zhuǎn)變，打破既往因路徑依賴而保持的政策穩(wěn)定期，并重構(gòu)出新的政策制度。

一是國家社會經(jīng)濟體制變革產(chǎn)生的關(guān)鍵節(jié)點。20世紀末，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，政府關(guān)于中職畢業(yè)生的就業(yè)分配政策逐步退出歷史舞臺，勞動力市場需求對于中職畢業(yè)生的發(fā)展影響越來越大。又由于高等教育逐步擴招，勞動力市場對學(xué)歷上的要求明顯攀升。經(jīng)濟體制和社會背景的變化使中高職銜接成為技術(shù)技能人才成長的關(guān)鍵通道。2002年，《大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出，轉(zhuǎn)變中職以就業(yè)為主、中高職銜接升學(xué)為輔的政策思路，擴大中高職銜接培養(yǎng)規(guī)模，并疊加印發(fā)相關(guān)配套文件，明確中高職銜接政策新方向和新體系。

二是以人為本的教育理念實踐產(chǎn)生的關(guān)鍵節(jié)點。新中國成立以來很長一段時間內(nèi)，職業(yè)教育的功能被解釋為狹隘的“工具論”。后受人本主義教育理念的影響，職業(yè)教育相關(guān)行動主體開始重新審視中職以就業(yè)為主的功能定位。1999年，國務(wù)院印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，強化素質(zhì)教育，完善彈性學(xué)習(xí)制度，為中職畢業(yè)生升入高職與本科提供通道。進入21世紀，中職開始逐步弱化就業(yè)功能，注重將技能訓(xùn)練與綜合素質(zhì)、專業(yè)學(xué)習(xí)與個性發(fā)展相融合。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出，職業(yè)教育要面向人人，培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)道德、職業(yè)技能和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力；要構(gòu)建體現(xiàn)終身教育理念、中高職協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。在后續(xù)職業(yè)教育文件中，中高職銜接培養(yǎng)與現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)以人為本、服務(wù)終身發(fā)展的理念不斷深化。

（一）總結(jié)與建議

1.亟需出臺相應(yīng)政策，通過宏觀指導(dǎo)解決因路徑依賴造成的中高職銜接亂象

分析中高職銜接政策歷史演進階段發(fā)現(xiàn)，宏觀上堅持職業(yè)教育類型特征，遵循現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的根本要求得到一致性認可。但是，在具體政策內(nèi)容表述上“銜接”“貫通”“一體化”等概念表述界定還不夠清晰，前后政策對上述名詞的理解也不一致，導(dǎo)致各地對于中高職銜接概念的理解存在偏差，影響實際的教學(xué)效果。同時，各地行動者受制于路徑依賴，中高職銜接培養(yǎng)實踐活動多延續(xù)之前的行動模式，多以更換字面表述貫徹落實新的政策要求，如部分地區(qū)將原“3+2”銜接培養(yǎng)，在未改變銜接轉(zhuǎn)段方式的情況下，統(tǒng)一更名為“中高職一體化培養(yǎng)”。造成各地中高職銜接概念理解混亂和實踐樣態(tài)雜糅的現(xiàn)實困局。目前，亟需從國家層面出臺政策，對中高職銜接類型進行界定，進一步規(guī)范了不同銜接類型對應(yīng)的內(nèi)涵價值、培養(yǎng)目標(biāo)、實踐樣態(tài)等，以此指導(dǎo)各地開展實踐。

2.錨定政策定位，推動中高職銜接培養(yǎng)政策進行質(zhì)量型漸進性變遷

首先，定位于宏觀規(guī)范性、指導(dǎo)性。國家層面需要界定中高職銜接的概念內(nèi)涵，規(guī)范全國實踐模式和培養(yǎng)過程，完善保障機制。支持各地在國家文件框架內(nèi)，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)、教育資源進行適應(yīng)性調(diào)整和執(zhí)行，允許合理化的政策漂移，以提升政策效能。

其次，采取漸進式變遷。中高職銜接處于多樣發(fā)展期，應(yīng)基于對系列政策的梳理，進行漸進式完善與微調(diào)，保持政策相對穩(wěn)定性與連續(xù)性，緩解政策變遷的社會風(fēng)險與成本壓力。不同于產(chǎn)業(yè)變革因某些關(guān)鍵技術(shù)革新在短時間產(chǎn)生質(zhì)變，教育的改革需要遵循循序漸進原則，故可將中高職銜接培養(yǎng)政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點不斷拉長，推動政策實施成效由“量變”向“質(zhì)變”的升華。

最后，強化政策疊加效應(yīng)。政策制定必然面對文本容量、時間視域等客觀限制，建議國家層面依托一個主文件，對中高職銜接招生轉(zhuǎn)段、專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)、升學(xué)就業(yè)等全過程要素提出指導(dǎo)性要求，支持各地結(jié)合實施關(guān)鍵環(huán)節(jié)和難點堵點，另行細化解決措施，構(gòu)建制度矩陣，保證質(zhì)量型發(fā)展。

3.明確政策出臺路徑，動態(tài)協(xié)調(diào)多元結(jié)構(gòu)要素提升中高職銜接政策效能

通過對經(jīng)濟社會發(fā)展階段、職業(yè)教育發(fā)展要求、行為主體選擇等要素進行不同的關(guān)聯(lián)、互動會引發(fā)政策表達方式和實施效能的差異。

首先，政策制定要緊扣新發(fā)展時期高水平社會主義市場經(jīng)濟體制、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)要求，堅持以高素質(zhì)技術(shù)技能人才培養(yǎng)為目標(biāo)，針對不同產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)要求，科學(xué)設(shè)置貫通銜接專業(yè)與分段銜接專業(yè)，優(yōu)化技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)化供給。

其次，根據(jù)持續(xù)推進現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革要求，擴大人才銜接升學(xué)規(guī)模，規(guī)范銜接培養(yǎng)過程，完善銜接培養(yǎng)保障機制，統(tǒng)籌考慮縱向銜接與橫向融通，全面拓展技術(shù)技能人才成長成才通道。

最后，動態(tài)把握各行為主體職責(zé)，堅持政府主導(dǎo)的政策制定機制，把握方向、統(tǒng)籌進度，推動權(quán)責(zé)傳導(dǎo)，鼓勵地方結(jié)合區(qū)域需求和教育資源進行創(chuàng)新實施。實施全面調(diào)研，掌握全國銜接培養(yǎng)現(xiàn)狀，厘清行業(yè)企業(yè)人才需求，積極調(diào)動行業(yè)企業(yè)參與文件的研討與制定工作中。進一步通過銜接培養(yǎng)政策的理性引導(dǎo)，疊加各地經(jīng)費、土地、就業(yè)等激勵政策，引導(dǎo)社會對中高職銜接做出主動選擇。

（二）討論與反思

歷史制度主義為中高職銜接培養(yǎng)政策分析提供了具有解釋力的分析框架，對中高職銜接培養(yǎng)政策的歷史變遷邏輯和各結(jié)構(gòu)要素關(guān)系進行了全面系統(tǒng)的解釋，但分析過程中仍存在一定局限。

一方面，政策決定論帶來的效能風(fēng)險。歷史制度主義非常強調(diào)制度的重要性，易產(chǎn)生制度決定一切的預(yù)設(shè)，在一定程度上弱化了多元行動主體主觀能動行為對于政策制定和實施的影響。例如，中高職銜接起點端，學(xué)生和家長在普職分流階段的理性選擇，直接影響中高職銜接的發(fā)展規(guī)模和路徑。

另一方面，對政策主觀歸納分析的局限性。歷史制度主義分析多依賴于研究者對歷史政策制度的主觀歸納分析，對于客觀數(shù)據(jù)關(guān)注不夠。長跨度歷史資料收集的完整性，從國家到省市等不同層級資料的覆蓋率，以及研究者的不同研究視角，均會對研究的客觀性產(chǎn)生一定影響。因此，建議在中高職銜接培養(yǎng)政策起草過程中，要分析歷年中高職招生數(shù)據(jù)，并面向行業(yè)企業(yè)、省市兩級主管部門、學(xué)生和家長進行調(diào)研。